Siguiente objetivo: el referéndum
I CATALUÑA Convocar un referéndum al amparo del artículo 92 de la Constitución para que los catalanes se pronuncien sobre la independencia es manifiestamente inconstitucional. Lo que a todos atañe por todos debe ser decidido
UNA VEZ lograda la aprobación de una amnistía, la celebración de un referéndum sobre la independencia de Cataluña es el siguiente objetivo político de los separatistas catalanes. El Gobierno de Sánchez ha expresado su rechazo a esta pretensión de sus aliados parlamentarios recordando que existe una doctrina consolidada del Tribunal Constitucional que advierte de la manifiesta inconstitucionalidad de cualquier referéndum sobre esa cuestión al margen del previsto en el artículo 168 de la Constitución para una reforma constitucional agravada.
Con todo, y dada la frecuencia con la que el Gobierno cambia de opinión en asuntos constitucionales de la máxima trascendencia, no resulta infundado el temor de que de la misma forma que para el PSOE la amnistía dejó de ser inconstitucional a partir del 23 de julio de 2023, la celebración de un referéndum independentista al amparo del artículo 92 CE pase a ser considerada también como un expediente constitucionalmente legítimo.
En este contexto, resulta oportuno recordar las razones por las que el artículo 92 de la Constitución, que recoge la figura del referéndum consultivo, nunca podría ser utilizado para convocar en Cataluña una consulta en la que los ciudadanos de esa comunidad se pronunciasen a favor o en contra de la independencia.
El artículo 92 dispone que «las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados». La inclusión de este precepto tuvo por objeto satisfacer las demandas que Manuel Fraga y el Grupo de Alianza Popular plantearon en la constituyente a favor de los institutos de la democracia directa. Los constituyentes eran reacios a estos instrumentos (referéndum e iniciativa legislativa popular) debido al potencial desestabilizador que el uso demagógico y populista de los mismos provoca sobre las democracias parlamentarias. Ello explica que el referéndum del artículo 92 fuese configurado como «consultivo». Ahora bien, la lógica democrática ha acabado imponiéndose y resultaría muy difícil de aceptar políticamente que, en un caso concreto, los poderes públicos actuasen en contra del resultado de un referéndum. Si el cuerpo electoral se pronuncia en referéndum, el cuerpo electoral decide. La pretensión de reducir el referéndum a una suerte de macroencuesta nacional carece de sentido.
Por otro lado, frente a los intentos de convocar en algunas comunidades autónomas referendos llamándolos consultas, el Tribunal Constitucional ha advertido de que, con independencia del nombre que revistan, siempre que concurran estas tres circunstancias estamos materialmente ante un referéndum: que sea convocado el cuerpo electoral utilizando el censo; que la consulta revista las garantías propias de la legislación electoral; y que su objeto sea una cuestión de trascendencia política.
Por lo que se refiere al procedimiento, queda claro que la convocatoria regia es un acto debido a propuesta del presidente del Gobierno que requiere la autorización del Congreso de los Diputados. El Congreso, que es el órgano competente para adoptar una determinada decisión, decide que esta se someta a referéndum de todos los ciudadanos. Es importante subrayar que esto último («todos los ciudadanos») excluye la posibilidad de celebrar un referéndum de ámbito autonómico. El artículo 149.1.32 establece que la «autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum» es una competencia exclusiva de los poderes centrales del Estado.
Finalmente, y por lo que se refiere al objeto del referéndum, esto es, a las «decisiones de especial trascendencia» a someter al cuerpo electoral, el Tribunal Constitucional ha advertido de que estas no pueden implicar nunca una reforma de la Constitución, porque para ello existe un procedimiento especial (artículos 167 y 168), y el único referéndum posible con relación a estas cuestiones es el de reforma constitucional.
En este marco normativo, se comprende fácilmente que la convocatoria de un referéndum al amparo del artículo 92 CE para que los catalanes se pronuncien sobre si quieren o no que Cataluña se convierta en un Estado independiente es manifiestamente inconstitucional. En primer lugar, porque contradice la lógica democrática más elemental según la cual lo que a todos atañe por todos debe ser decidido, e incumple la exigencia de que se pronuncien «todos los ciudadanos». Y, en segundo lugar, por el objeto de la pregunta que afecta al fundamento mismo del orden constitucional: la unidad del Estado y de su soberanía. Esto quiere decir que el referéndum sería inconstitucional aun en el caso de que fuéramos convocados todos los españoles. En la medida en que esa decisión implica una reforma de la Constitución, según la jurisprudencia consolidada de nuestro Tribunal Constitucional, resulta obligado seguir el procedimiento especial de reforma.
En esto nuestro ordenamiento constitucional se diferencia de los demás de nuestro entorno. El Tribunal Constitucional entiende que mediante el referéndum de reforma constitucional del artículo 168 CE sí se podría incluir en la Constitución el referéndum de secesión de una comunidad autónoma. Pero mientras la Constitución no se reforme y no se incluya esta posibilidad, cualquier consulta sobre la independencia deberá considerarse inconstitucional.
Otros importantes Tribunales Constitucionales europeos ven las cosas de otra manera. Para ellos, la unidad del Estado es un límite al poder de reforma constitucional, por lo que tampoco por esta vía es posible incluir en sus constituciones los referendos de secesión.
La Corte Constitucional de Italia, en su sentencia del 29 de abril de 2014, declaró que la soberanía «es un valor de la República unitaria que ninguna reforma puede cambiar sin destruir la propia identidad de Italia». La unidad de la República es uno de los elementos tan esenciales del ordenamiento constitucional que está sustraído incluso al poder de revisión de la Constitución. En términos similares se pronuncia el Tribunal Constitucional de Alemania, que, ante una petición de celebración de un referéndum de independencia en Baviera, resolvió que «no hay espacio para aspiraciones secesionistas de un Estado federado en el marco de la Constitución: violan el orden constitucional» (auto del 16 de diciembre de 2016).
LO QUE
en Italia o Alemania no es posible constitucionalmente en España sí lo es. Se trata de una tesis muy discutible, pero lo que nos importa subrayar es que descarta por completo que, al margen del referéndum de reforma constitucional, se pueda convocar en España cualquier tipo de consulta independentista o referéndum de secesión. La utilización del artículo 92 para ese propósito supondría una violación grave de la Constitución que tendría un efecto demoledor. La mera convocatoria de un referéndum supondría el reconocimiento a una fracción del cuerpo electoral español de la capacidad de decisión sobre la existencia misma del Estado y sobre el mantenimiento de su unidad.
El formidable efecto desestabilizador del reconocimiento de un eventual derecho de secesión explica que, de los 195 Estados en que está dividido el mundo, sólo tres –Etiopía, Uzbekistán y San Cristóbal-Nevis– recojan en sus respectivos textos constitucionales cláusulas de secesión.
Es incompatible la secesión como categoría y el Estado de Derecho como paradigma
La secesión es un fenómeno que provoca inestabilidad e incertidumbre; se manifiesta siempre como un proceso patológico y destructivo que por sus efectos desestabilizadores es preciso evitar. Realmente, existe una incompatibilidad radical entre la secesión como categoría y el Estado de Derecho como paradigma. El presidente norteamericano Abraham Lincoln era plenamente consciente de esta incompatibilidad cuando, al asumir la presidencia de Estados Unidos, recordó que «la secesión es la esencia misma de la anarquía, porque, si un Estado se separa, también puede separarse cualquier otro, hasta que no quede nada del Gobierno ni de la nación».