建设适应高质量发展的金融监管体系

加快建设完备有效的中国特色金融监管体系，既要遵循金融监管的客观规律，又要基于中国金融机构和市场的实际情况

全 面建设完备有效的中国特色现代金融监管体系是新时期推动金融高质量发展、实现金融强国目标的重要保障，必须坚持党中央对金融工作的集中统一领导，更好发挥中央金融委员会的作用，以人民为中心，加强金融监管体系的顶层设计与统筹规划，适时调整优化金融监管模式，严厉打击非法金融活动，有效防范化解系统性金融风险，切实保护投资者的合法权益，充分体现金融监管的政治性和人民性。

金融高质量发展需要完备有效的监管体系

推动金融高质量发展，加快建设金融强国，是党中央立足中国式现代化全局，全面推进强国建设、民族复兴伟业的重要战略部署。习近平总书记2024 年初在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班的开班式上强调，必须坚定不移走中国特色金融发展之路，加快构建包括完备有效的金融监管体系在内的中国特色现代金融体系。

全面加强金融监管对于高质量发展的意义不言而喻。作为支持有效金融监管的重要理论，以明斯基、克莱格尔等为代表的“金融脆弱性”假说认为，现代金融体系具有内在的不稳定因素，市场机制无法约束投资者的非理性行为和金融风险的传染扩散，在危机期间表现为金融服务全部或部分中断，甚至对实体经济造成严重负面影响。金融脆弱性不仅体现在商业银行等机构层面，还反映在市场层面，2008年国际金融危机期间，美国金融市场的影子银行挤兑事件，部分原因就是市场投资者的信念崩塌和恐慌抛售；投资者的悲观预期和趋同行为加速同期全球股票市场的崩溃，金融体系的脆弱性意味着金融监管的必然性。

金融监管理论除了论证政府为什么需要落实金融监管，还探讨分析了如何实现金融监管的完备有效性，涵盖金融监管体制、金融监管政策和金融监管理念等。在监管体制方面，全球范围内的金融监管体制不尽相同，针对系统性金融风险防控、维护金融稳定的现实需要，金融监管模式随着金融体系出现的新特征而动态调整。例如，英国的统一金融监管体制向双峰型监管过渡（审慎监管+投资者保护）；美国的双层多头金融监管模式在放松监管 (允许混业经营)和加强监管( 严格分业经营 )之间反复权衡修正。在监管政策方面，微观审慎政策和宏观审慎政策是审慎监管的重要内容，微观审慎政策的监管重点在单一金融机构层面，忽视系统性金融风险的关联特征和传染( 溢出 ) 效应；后金融危机时代，金融监管视角从微观领域转向宏观领域，宏观审慎监管重视金融风险跨机构、跨行业、跨市场和跨境传染的防范化解，以全局视角和系统思维，抑制金融风险顺周期累积、降低金融危机发生的可能性和破坏性，最终目标是守住不发生系统性金融风险的底线，维护金融体系的整体稳定运行。在监管理念方面，金融监管机构不再局限于“大而不能倒”等传统观念，诸如“关联性”和“中心性”等新监管理念逐渐被重视，用来应对金融

风险关联网络的溢出效应和风险传染扩散等问题。

随着金融监管理论的发展，金融监管实践同样在与时俱进。加快建设完备有效的中国特色金融监管体系，既要遵循金融监管的客观规律，又要基于中国金融机构和市场的实际情况，把马克思主义同当代中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，以人民为中心，坚持系统思维，在实践中继续探索完善适合新时代中国金融高质量发展的监管模式。

金融监管顶层设计明确改革方向

顶层设计秉持系统思维和全局观念，在最高层次上寻求问题解决之道，体现“先谋于局，后谋于略，略从局出”的思想。党的十八大以来，中国金融监管体系结构经历数次战略性调整，从中国人民银行、银监会、证监会和保监会的“一行三会”分业监管模式，到国务院金融稳定发展委员会“牵头”、重组银保监会(2018 年 3月)、强化中国人民银行维护金融稳定职责（2019 年 2月中国人民银行内设宏观审慎管理局）的“一委一行两会”新金融监管结构，再到 2023 年《党和国家机构改革方案》确立兼顾审慎监管和投资者保护的“双峰型”金融监管体制，最终形成强化党中央集中统一领导、中央金融委员会“牵头”的“一委一行一会一局”监管新局面，针对金融业综合经营(党的十六届五中全会提出)和“交叉性金融业务”的现状，适时推出功能监管、穿透式监管等新金融监管模式，防范化解金融风险的

传染 ( 溢出)，为金融高质量发展提供政治和制度保障。

根据新的《党和国家机构改革方案》，中央金融委员会成立，着重强调党中央对金融工作的集中统一领导和顶层设计；中国人民银行继续发挥维护金融稳定的重要作用；以银保监会为基础，组建国家金融监督管理总局，证监会和国家金融监督管理总局调整为国务院直属行政机构。国家金融监督管理总局负责监管证券业之外的其他金融子行业，还承担着日常监管金融集团(如金融控股公司)、保护金融消费者和投资者合法权益的职责；证监会将坚守监管主责主业，负责监管证券业金融机构和证券期货市场，统一审核公司 ( 企业 )债券的注册发行。中央层面的金融监管机构改革，重点强化监管职责和行政执法能力，实现金融监管机构的职能转变。

中央金融工作会议上，习近平总书记强调“全面加强金融监管，有效防范化解金融风险”，高度重视金融监管的有效性，督促建设包括“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”等多种形式的中国特色金融监管体系，部署“规范交易行为，合理引导预期，防范风险跨区域、跨市场、跨境传递共振”等金融领域重点工作，要求加强监管协同，妥善处置中小金融机构风险、地方政府债务风险和房地产行业风险。中央金融工作会议提出的“在金融系统大力弘扬中华优秀传统文化”到 2024 年 1月上升为“积极培育中国特色金融文化”。2024年政府工作报告重述稳妥有序处置风险隐患、健全风险防控长效机制、防范化解重点领域风险等重要内容。

金融监管动态调整防范化解风险

防控风险是金融工作的永恒主题。新时期，中国金融体系在业务结构、资产结构、投资者结构和功能效用等方面经历深度调整，中小投资者数量占绝对多数的投资者结构相对稳定，金融业综合经营模式形成复杂多样的跨行业、跨市场、跨区域风险关联网络，机构风险和市场风险并重的二元风险结构特征显著，房地产、地方债务、中小金融机构等重点领域的风险相对较为突出。

完备有效的金融监管体系要求金融监管当局具备强大的风险预警识别、防范化解和统筹处置能力。2008年国际金融危机表明，金融风险的关联特征和传染( 溢出 )效应是放大风险冲击的重要因素。针对金融业综合经营模式在“十一五”期间和“十二五”期间形成的风险关联状态，中国的金融监管机构必须以稳妥有效的风险防控守护金融安全，重新审视“系统重要性机构”的判定，按照风险“关联性”“中心性”等新监管思路，实时监控市场层面、行业层面、机构层面的风险相关关系，有效评估风险传染( 溢出 ) 效应的结构和强度，适当降低金融各子行业之间的业务关联，规范市场运行，防范金融风险的传递共振，做好金融风险处置的应急预案。

完备有效的金融监管体系要求金融监管机构在监管模式和监管重心等方面适时调整优化。针对中国金融体系的二元风险结构特征，以严密过硬的监管保障金融稳定发展，有效落实机构风险和市场风险并重监管，从实质性监管转向透明度监管，注重信息披露的真实性，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，守住开放条件下的金融安全底线，其中，功能监管按照金融产品和服务的性质确定监管权责归属，是机构监管的有益补充；穿透式监管透过交易账户、投资标的等外观形式，确认金融关系的本质，可以看作功能监管的发展；行为监管体现为规范金融市场的发行和交易行为，合理引导预期，平抑过度的情绪波动，维护金融稳定；持续监管则保证金融监管在时间上的连续性。

完备有效的金融监管体系要求金融监管机构和相关部门加强监管协同、信息共享，健全权责一致的风险处置责任机制，统筹处置重点领域的风险。金融监管是系统工程，金融监管部门、宏观调控部门、业务主管部门等都有相应职责，针对重点领域的风险隐患，健全房地产企业主体监管制度和资金监管，完善房地产金融宏观审慎管理，满足合理融资需求，循序渐进处置头部房企的风险，促进房地产行业平稳运行；建立防范化解地方债务风险的长效机制和政府债务管理机制，优化政府债务结构，强化偿债能力保障；严格中小金融机构准入标准和监管要求，注重对金融业务的依法合规性监管和信息披露真实性审核，及时妥善处置机构风险。

金融监管严格执法保护合法权益

切实保护投资者合法权益是金融监管人民性的重要体现。在资本市场上，2020年，新《证券法》正式生效，在规范市场运行、提高信息披露要求等方面有着显著进步，为投资者合法权益保护提供坚实的法律基础，从侧面反映金融监管的重心后移，以事中事后监管为主。

针对投资者合法权益保护，新《证券法》有专门章节详述，重要举措之一是大幅度提高违法违规的成本，例如，操纵市场的最高处罚金额提升至1000 万元或违法所得的 10倍，对直接责任人的最高处罚为 500万元；内幕交易的最高处罚金额

提升至 500万元或违法所得的10 倍，对直接责任人的最高处罚上升至200 万元；违规信息披露的处罚直接从60 万元上升至封顶 1000万元。同时，“集体诉讼制度”的落实具有里程碑意义，新《证券法》和《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》，共同构成了中国版的投资者集体维权制度安排，投资者根据“明示退出、默示加入”的诉讼原则，采用特别授权的方式，委托普通代表人或特别代表人进行诉讼。中国版的“集体诉讼制度”在低维权成本基础上，如果继续将法院判决裁定的适用范围扩展到同一事件的所有投资者，并从制度设计上提高司法机关审理此类案件的时效性、加大对投资者的补偿，那么，“集体诉讼制度”对故意损害投资者合法权益的实体或个人的震慑力度会进一步增强，对投资者合法权益的捍卫会更加有效。

金融监管的有效落实最终依靠严格执法。完备有效的金融监管体系要求“依法从严监管市场，依纪从严监管队伍”，健全完善监管执法制度机制，依法将所有金融活动全部纳入监管，消除监管空

白和盲区，做到金融监管“长牙带刺”、有棱有角，动真碰硬、严密有效，严格执行市场准入退出标准；强化“对监管的监管”，额外监督监管执法人员的行为，压实监管责任，杜绝“人为”修改规则，确保法律法规不打折扣地执行，对财务造假、内幕交易、操纵市场等重点领域的重大违法犯罪行为“零容忍”，严厉打击非法金融活动。■