农险扶贫的“阜平模式”

只有为扶贫产业提供风险保障的农业保险成功举办后，农户才敢进行大规模投资，担保机构才愿意为农户提供担保

“发展生产脱贫一批”是精准扶贫、精准脱贫“五个一批”实施方式中最重要的也是首要的扶贫脱贫方式。在发展生产扶贫、脱贫过程中，自然离不开农业保险的保驾护航，因而在全国涌现出很多农业保险扶贫模式。本文对农险扶贫“阜平模式”创新进行了分析。

“阜平模式”的特点：农业保险启动产业扶贫链条

长期以来，金融机构不愿意给没有抵押和担保的农户发放贷款。农业保险扶贫“阜平模式”利用农业保险撬动政府担保进而撬动了银行信贷，从而启动了整个产业扶贫链条（见图1）：一是政府和保险公司按照5∶ 5比例联合举办农业保险，为食用菌、肉牛、大枣等扶贫产业提供风险保障；二是政府出资成立惠农担保公司，为农户提供信贷担保，担保公司之所以愿意为农户提供担保，主要因为农业保险为农户生产承担了自然风险和市场风险等主要风险，农户风险程度大幅降低；三是银行凭担保公司的担保信和保险公司的农业保险保单两个文件发放贷款；四是贫困户获得贷款发展生产；五是县财政为贫困户提供贷款贴息；六是保险公司还可以直接向农户或企业以资管产品的方式提供资金支持。

“阜平模式”的创新：从组织机构到风控制度

一是组织机构创新。阜平县政府成立 了由县金融服务中心、乡金融工作部、村金融工作室构成的三级金融服务网络，覆盖全县13个乡镇209个村，为金融保险扶贫奠定了坚实的组织保障。

二是运作机制创新。“阜平模式”最突出的一个特点是，县政府和保险公司联办共保农业保险，即双方按照5∶ 5的比例收取保费，承担风险。2014年阜平县贫困人口10.81万人，占总人口的48%；全县共有贫困村164个，占全部行政村的78.5％。阜平脱贫攻坚的任务非常重，农户的信用意识和保险意识都比较淡薄，如果没有政府的深度参与和支持，单凭保险公司单打独斗，农业保险扶贫项目很难启动和推动，金融扶贫也无从谈起。联办共保机制下，保险公司发挥风险管理技术优势，政府发挥行政资源优势，双方协同推进农业保险工作，降低了工作成本和工作难度，提高了工作效率。

三是保险产品创新。近两年来，保险公司针对阜平县的扶贫产业，量身定做了食用菌、大枣、肉牛、肉羊、肉驴、蜂业、毛皮动物、杂粮、中药材等31 款扶贫保险产品，保险责任涵盖自然风险造成的产量损失和价格下跌带来的收入损失，建立了比较完善的农业保险扶贫产品体系，保障农户的生产收益。另外，县政府对农业保险扶贫产品提供60%的保费补贴，参保农户只需承担40%，减轻了农户的保费负担。

四是保险功能创新。因为农户购买了农业保险，扶贫项目的生产风险大幅度降低，担保公司就愿意为农户提供担保；有了担保公司的全额担保，银行就愿意为农户发放贷款；农户凭农业保险保单也可以获得保单质押贷款。因此，在阜平整个金融扶贫和扶贫产业发展的链条中，农业保险在一定程度上发挥了信贷抵押品的作用，具备了增信功能。

五是保障层次创新。尽管阜平县财政对特色农业保险产品提供60%的保费补贴，农户只需缴纳40%的农业保险保费，但对于贫困农户而言，即使交几十元钱，也是笔负担。对于保险公司而言，面向居住分散、成千上万的小农户，去收这几十元钱的自缴保费所花费的成本远高于保费本身。因此，阜平县根据实际情况适时推出了“基本+补充”的保障层次创新，使难题得以解决。其核心是：政府补贴60%的保费为农户购买普惠型基本保障，出现事故后获得60%保额的赔偿；在此基础上，如果农户愿意自己再缴纳40%保费就可以获得100%的高保障。这种创新方式兼顾了不愿意支付保费的农户和想获得高保障农户的不同需求，也在一定程度上解决了保险公司一家一户收保费的困难。

六是扶持政策创新。阜平县财力薄弱，面对种类繁多的农业保险扶贫产品，要提供60%的保费补贴，负担有些重。2016年7月，河北省财政厅、保监局印发了《关于开展特色农业保险保费财政奖补试点实施办法的通知》，对阜平县等国家级贫困县列入全国名优特色目录的农业产品保险，省级财政提供当地保险保费财政补贴总额50%的奖补，这个政策极大地降低了阜平县农业保险扶贫的保费补贴负担。

七是风控制度创新。联办共保模式下，理论上讲，阜平县政府要承担农业保险50%的赔偿责任。例如，2017年阜平县农业保险的保险金额为15.84亿元，政府就应该承担50%，即7.92亿元的保险责任。为防止政府承担过大风险，阜平县政府出资3000万元设立农业保险风险保障基金，并建立了保障基金的补充机制：当年的农业保险理赔金额小于保费收入，节余自动留在保险基金，不断扩大保险基金的规模。

“阜平模式”的效果：扶贫产业快速发展，脱贫攻坚成效显著

一是风险保障显著增加。阜平县农业保险保费收入由2014年的418万元增长到2017年的3960万元，农业保险赔款由2014年的323.71万元增长到2017年的3339.07万元，保险金额由2014年的6.95亿元增长到了2017年的15.84亿元。

二是扶贫产业快速发展。2014年之前，阜平县农业产业仅以大枣、核桃种植为主，种类单一，风险很大，收入不稳，种植面积还不断下降。在农业保险提供风险保障和融资支持后，阜平的农业产业化程度明显提升，扶贫产业数量由2014年的6个增加到了2017年的21个，实现了食用菌、核桃、大枣种植业和肉牛、肉羊养殖业等多元化扶贫产业发展。特别是食用菌产业，从无到有， 2016年才出现，截至2017年底发展到1.6万亩，建成4000多个食用菌大棚，直接参 与农户1.1万户，其中贫困户3800多户，实现年产值2.5亿元。到2018年，全县将发展食用菌种植面积3.2万亩，带动3.2万户农民增收，人均增收2万元以上。

三是扶贫资源配置优化。农业保险所特有的扶危济困、以小博大、损失补偿、信贷增信等属性与功能，使其具有其他扶贫手段难以比肩的优势。第一，精准性。通过农业保险合同的约定，投保农户灾后获得的补偿是一个相对确定的数字，比灾害救济要确定得多。第二，杠杆性。政府补贴1元钱的农业保险保费和给贫困户直接补贴1元钱相比，效应要大很多。例如， 2017年阜平县财政拿出2382万元资金补贴农业保险，获得的农业保险风险保障却高达16亿元，相当于将1元扶贫资金购买了67元的风险保障，财政资金的放大倍数达到67倍。

四是脱贫攻坚成效显著。在农业保险的风险保障和融资增信等作用的支持下，阜平县保险助推脱贫攻坚取得了初步成效。2017年，阜平县实现财政收入5.14亿元，是2014年2.95亿元的1.74倍；城镇居民人均可支配收入16072元，是2014年11647元的1.38倍；农村居民人均可支配收入7405元，是2014年5150元的1.44倍； 1.34万贫困人口成功脱贫，贫困人口从2014年的10.81万人下降到2.66万人，贫困发生率由2014年的50％左右降至2017年的13.8％。

“阜平模式”的启示：制度创新和政策支持是关键

农业保险在产业扶贫链条中发挥着至关重要的作用。在阜平农业保险扶贫模式中，我们可以看到：只有为扶贫产业提供风险保障的农业保险成功举办后，农户才敢进行大规模投资，担保机构才愿意为农户提供担保，有了担保机构的全额担保后，银行才愿意为农户发放贷款，农户有了贷款以后才可以发展扶贫产业，从而实现脱贫致富。因此，在整个产业扶贫链条中，农业保险处于最前端， 发挥着启动整个产业扶贫链条的作用。

对脱贫攻坚所做的各种创新应持宽容和鼓励态度。脱贫攻坚，尤其是阜平这种深度贫困县，用传统的金融工具和措施往往很难奏效，需要量身定做金融“特效药”措施。例如，农业保险联办共保、“基本+普惠”的操作方式、农业保险风险保障基金和保险资金支农融资等，都是对传统制度作出“越界”突破后的创新做法，实践结果表明这些创新做法是有效的。如果当初固守传统制度，不敢做任何探索尝试，这势必会影响脱贫攻坚的进程。

应做好中央扶贫政策的基层落地工作。2016年，国务院办公厅发布了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，以增加贫困县扶贫资金供给，优化资金使用效益，集中资金打赢脱贫攻坚战。2017年底，全国832个国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县整合出各级财政涉农资金3286亿元，但这3286亿元却不能用于对产业扶贫发挥重要作用的农业保险。鉴于很多贫困县财力困难、对特色农产品保险没有能力补贴，建议在涉农资金整合使用中把农业保险补贴包括进来。

应做好“后脱贫时代”的政策衔接工作。脱贫攻坚时期，各种扶贫资金比较充裕，贫困县补贴特色农业保险还没有太大问题。但是在2020年脱贫攻坚任务完成后，如果各种扶贫资金拨付戛然而止，可能会导致农业保险业务断崖式下滑，没有农业保险保障的农户可能会因灾重新返贫。建议应提前做好政策过渡和政策衔接工作，避免“后脱贫时代”的政策断崖。■ ［本文系2018年国家社科基金项目《我国农业保险制度优化与发展研究》（项目号：18BJY254）的阶段性成果］