落马书记违规新增举债435亿元湘潭财政债务形势如何

近日，湖南省纪委监委推出的电视专题片《忠诚与背叛》中，披露了湖南省湘潭市委原书记曹炯芳违规举债细节。

专题片显示，2016年曹炯芳调任湘潭市委书记后，为了“急于出显绩”， “争取尽快搞副省级”，明知湘潭政府债务已风险预警，仍拍板决定违法融资举债，最终致使湘潭违规新增举债435亿元，财政不堪重负，形成33个烂尾工程，造成恶劣社会影响和重大经济损失。

多位接受第一财经采访的专家认为，湘潭债务风险此前就有所暴露，债务负担相对较重，近些年采取各种举措来化债，尤其是去年获得大额特殊再融资债券支持，实现展期降息，目前看当地债务风险总体可控。

根据湘潭市2024年政府工作报告，当地化债工作正在迎来拐点。2021年省政府审定的“化债十条”全部实现，特别是在上级政府支持下，当地成功争取特殊再融资债券650.9亿元。截至2023年底，市本级债务穿透后银行资金占比达90%以上，成本降至4%以下，每年利息负担比2021年减轻近一半，节约“一个财政”。

“债务化解方面，虽然取得重大战果，但沉重的债务负担并未减轻、土地市场发生重大变化，财政压力空前加大，要全面修复政府资产负债表，还需下更大力气深化‘治本之策’，久久为功。2024年当地化债重点由治标转向治本。”上述湘潭市政府工作报告称。

湘潭高债务形成的原因

湘潭市在湖南14个地级市中，经济总量和财政收入规模位居中游。受经济增速放缓等影响，湘潭市近些年财政收入保持较低增速，2022 年和2023年地方一般公共预算收入基本与2021年持平。

湘潭市财政局数据显示，2023年当地一般公共预算收入预计完成124亿元，同比下降约2%。当地财政自给率相对较低，约45%，比较依赖上级政府补助。

地方一般公共预算收入增长乏力的湘潭，更加依赖卖地收入。2017年以来，随着当地大规模土地开发建设，卖地收入大增，2020年卖地收入（141亿元）甚至超过当年地方一般公共预算收入。但近些年随着房地产市场深度调整，卖地收入出现下滑，尤其是2023年。

湘潭市财政局数据显示，2023年前三季度，全市完成政府性基金预算收入31.42亿元，同比下降61.85%，其中，国土出让收入28.85亿元，同比下降63.02%。

财政收入增长相对乏力，但民生、偿债等刚性支出压力较大，湘潭财政收支矛盾比较突出，债务负担较重。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，湘潭市高债务形成的原因，一方面是当地经济增长主要依靠投资和基础设施建设，这种模式下政府需要投入大量资金，若财政收入无法满足，就需要通过举债进行融资。另一方面，部分时任官员扭曲的政绩观，大幅举债，进一步推高了湘潭市债务风险。

罗志恒表示，截至2023年底，湘潭市政府债务余额为1778.88亿元，考虑地方经济发展水平后，负债率为63.9%，较上一年提高29.3个百分点，这与2023年湘潭市获得较大规模的特殊再融资债券额度有关。同时随着化债工作的推动，湘潭市隐性债务风险有所缓释，但仍需持续关注。截至2022年底，湘潭市城投平台有息债务余额为1167.4亿元，广义负债率达到78.9%。

湘潭债务化解迎来拐点

去年为了防范地方政府债务风险，中央推出一揽子化债方案，其中就包括湖南等20多个省份合计发行了近 1.4 万亿元特殊再融资债券，用于偿还政府存量债务。这也被普遍认为用于置换地方符合条件的隐性债务，实现展期降息缓释风险。去年湖南发行了总计1122亿元特殊债，湘潭拿走其中近六成（650.9亿）。

中证鹏元高级研发董事袁荃荃告诉第一财经，湘潭债务问题很早就有暴露，当地近些年化债尝试了各种方法，比如财政资金直接化债，隐性债务置换，湖南省级化债基金给予流动性支持，地方融资平台公司整合，盘活存量资产资源化债，以及上述反腐化债等。

湘潭市财政局数据显示，2023年全年，当地累计处置盘活“三资”（即国有资产、资源、资金）105亿元。另外，受隐性债务置换等影响，湘潭市本级债务成本降至4%以下，每年利息负担比2021年减轻近一半。

湘潭市下辖的湘潭县今年预算报告数据显示，2023年该县获得特殊再融资债券资金 57.6 亿元。当地优化债务结构，目前该县债务穿透后银行资金占比88.34%，比上年度提高9.36个百分点；降低利息负担，年节约利息1.4亿元。另外当地推动续贷，涉及到期金额约32亿元。

“湘潭宽口径的债务率等还是比较高，风险跟省内其他地市相比也较高。但近些年当地城投债务余额及融资成本有所降低，债务结构也在持续改善，短期债务占比下降。尤其是湘潭短期内获得了大额特殊再融资债券资金等支持，城投净融资也出现净流入状态，短期来看应该不会出风险。”袁荃荃说。

根据中证鹏元评级的研报，湘潭市2022年末城投平台有息债务规模较2018年末降幅达14.23%，随着地区融资环境改善，2023年6月末主要平台有息债务规模有所上升。当地城投短期债务占比从2020末的32.30%下降至2022 年末的21.77%，银行资金占比持续提升，长期借款占比提升。

湘潭市今年政府工作报告回顾2023年工作时，也提及当地化债工作正在迎来拐点。比如牢固树立和践行正确政绩观，坚决杜绝违规举债、虚假化债。

袁荃荃表示，长期来看，湘潭最终还得靠当地经济增长带动财政收入增长等来化债，这是一个长期过程，而非一蹴而就。

湘潭市今年的政府工作报告中也提到，虽然去年债务化解取得重大成果，但沉重的债务负担并未减轻。

在2024年的重点工作方面，湘潭市政府工作报告要求，化债重点由治标转向治本。探索建立防范化解债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，力争债务成本降到3.5%，盘活国有“三资”80亿元。围绕化债继续深化财政、园区和平台公司改革并拓展到其他相关领域，常态化整治违规举债、虚假化债行为，成为破解地方债务难题的先锋。

罗志恒建议，湘潭需严控债务规模。当地政府应制定合理的债务规划，统筹考虑政府债务和城投有息债务规模，避免过度举债。严格执行风险防控“三道防线”，暂缓、叫停不合理的政府性投资项目。

“湘潭可通过增收节支等安排财政资金偿债，可向中央争取更大力度的特殊再融资债券支持。并积极争取金融机构支持，通过延期回售、发新还旧等方式置换到期债务，力保资金链条。另外湖南省级应加大对湘潭市的财政支持力度，增加转移支付和专项资金，帮助湘潭市化解债务风险，避免发生系统性金融风险。”罗志恒说。

袁荃荃建议，当地化债重点仍是做大做强优势产业，推动经济增长。继续整合地方政府融资平台公司，深入推进国资国企改革。另外尽量争取更多特殊再融资债券额度，降低利息负担。

去年为了防范地方政府债务风险，中央推出一揽子化债方案，其中就包括湖南等20多个省份合计发行了近1.4万亿元特殊再融资债券，用于偿还政府存量债务。这也被普遍认为用于置换地方符合条件的隐性债务，实现展期降息缓释风险。去年湖南发行了总计1122亿元特殊债，湘潭拿走其中近六成（650.9亿）。